Уходя от торгов не уйти от Закона

С введением в действие Федерального закона «О размещении заказов…» определенная группа заказчиков озаботилась: «Как сделать так, что бы победителем размещенного заказа стала «нужная» фирма». При этом должностные лица заказчиков не всегда преследуют корыстные цели. Что делать, когда случится сговор участников размещения заказа. Как уменьшить неуверенность заказчиков в том, что компания победитель выполнит необходимые работы качественно и в срок или в том, что победитель торгов не скроется с полученным авансом?

Хотя российское законодательство и защищает заказчиков от разного рода недобросовестных исполнителей государственных и муниципальных контрактов, на деле заказчики стараются сами избегать подобных проблем и последующих судебных тяжб и, как следствие, предпочитают заключать контракты с «проверенными» фирмами.

К сожалению, заказчики в погоне за заключением контракта со «своими» участниками размещения заказа всеми способами пытаются не допустить к участию других субъектов рынка. Набор инструментов здесь широк: предъявление к участникам в конкурсной или аукционной документации требований абсолютно не связанных с предметом торгов, установление всевозможных требований к форме и оформлению заявки на участие в торгах, малейшее несоблюдение которых будет расценено конкурсной или аукционной комиссией как несоблюдение установленной заказчиком формы и влечет отклонение от участия в торгах. Не редки случаи фальсификации заказчиками заявок участников размещения заказа.

Размещение заказа способом проведения открытого аукциона в электронной форме по процедуре, предусмотренной главой 3.1 Закона о размещении заказов, в некоторой степени сняло ряд проблем: теперь заказчик не вправе устанавливать требования к форме заявки, отсутствует несанкционированная возможность вносить изменения в состав аукционной заявки, ограничена возможность сговора как участников размещения заказа между собой, так и заказчика с участниками.

В то же время, внесение огромного числа изменений в законодательство (94-ФЗ в частности пережил более 20 редакций) создание высокозащищенных электронных систем не решает актуальной на сегодняшний день проблемы – проблемы ухода от торгов.

В Алтайском республиканском УФАС России за последний год сформировалась практика пресечения незаконных способов ухода муниципальных заказчиков от проведения торгов с помощью созданных при администрациях муниципалитетов унитарных предприятий и автономных учреждений.

В июле 2010 года управление столкнулось с освоением целевых бюджетных средств без применения положений ФЗ о госзакупках. В рамках постановления Правительства РФ от 30.07.2009 № 622 «О предоставлении в 2009 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение противоаварийных мероприятий в зданиях государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений» одной из сельских школ Республики Алтай были выделены средства из 3-х бюджетов (федеральный, республиканский, местный) на проведение противоаварийных работ (капитальный ремонт крыши школы).

Заказчик – муниципальное образовательное учреждение «Бирюлинская СОШ» Майминского района Республики Алтай – в августе 2009 года провел аукцион и выбрал лицо для проведения противоаварийных работ, но спустя месяц контракт был расторгнут по обоюдному согласию сторон. Ввиду того, что подходил к концу финансовый год, а бюджетные средства были не освоены, заказчик прибег к помощи автономного учреждения, учредителем которого являлась администрация района, на территории которой находился заказчик. В результате чего между муниципальным образовательным учреждением и автономным учреждением «Отдел капитального строительства» (учредителем является Администрация Майминского района) был заключен договор на выполнение функций заказчика по капитальному ремонту школы. Согласно договору учреждение с соответствующим финансированием поручала автономному учреждению выполнять функции заказчика по проведению капитального ремонта здания школы, в том числе услуги по организации и обеспечению капитального ремонта здания школы, осуществлению контроля и строительного надзора за ходом всех видов работ по капитальному ремонту здания.    

Несмотря на то, что деньги на противоаварийные работы были выделены из бюджетов разных уровней, а также что автономному учреждению были переданы функции заказчика, аукцион, как того требует ч. 4.1 ст. 10 Закона о размещении заказов, муниципальным образовательным учреждением не был проведен. Вместо этого автономным учреждением был заключен договор с одной из строительных организаций.

Алтайским республиканским УФАС России в связи с допущенным нарушением закона №94-ФЗ было вынесено постановление о назначении административного наказания в отношении должностного лица автономного учреждения.

Данное постановление было обжаловано в суде. В обоснование своих доводов истец указывал, что согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ получатель бюджетных средств является орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета. Однако, в соответствии с п. 2 ст. 120 Гражданского кодекса РФ государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или  автономным учреждением. Таким образом, автономное учреждение не является получателем бюджетных средств (бюджетным учреждением), а потому требования о проведении торгов при заключении договоров на поставки товаров, выполнение работ или оказание услуг, предусмотренные Законом о размещении заказов, п. 1 ст. 72 Бюджетного кодекса РФ, на автономные учреждения не распространяются.

На суде антимонопольщики доказывали следующую позицию. Прежде всего, осуществление противоаварийных работ здания школы является муниципальными нуждами, так как финансируются и за счет средств местного бюджета, является потребностью муниципального образования.

Организация предоставления образования отнесена Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» к вопросам местного значения. Помимо этого ч. 4.1 ст. 10 Закона о размещении заказов четко определяет, что размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства для государственных и муниципальных нужд осуществляется путем проведения аукциона. В завершение было указано на то, что согласно заключенному договору школа вместе с соответствующим финансированием поручала автономному учреждению выполнять функции заказчика.

Кроме того, как следует из Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», автономное учреждение - некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами. Т.е. по своей природе данный вид бюджетного учреждения предусматривался законодателем для более гибкого взаимодействия учредителя (государства, региона, муниципалитета) с отраслевыми объектами всего социально-культурного комплекса, но никак не средства ухода от торгов.

По данному делу постановление о назначении административного наказания Алтайского республиканского УФАС России оставлено без изменений, в том числе в суде кассационной инстанции.

С подобным способом расходования бюджетных средств в обход требований Закона о размещении заказов Алтайское республиканское УФАС России также столкнулось  и в марте 2011 года.

От правоохранительных органов Республики Алтай в управление поступили материалы для проведения камеральной проверки муниципального унитарного казенного предприятия на предмет соблюдения требований Закона о размещении заказов.

Как следовало из материалов в начале июня 2010 года, Администрация МО «Шебалинский район» создала муниципальное унитарное казенное предприятие «Сартакпай», основным направлением деятельности которого являлось обеспечение, производство ремонтно-строительных работ и оказание государственных и муниципальных услуг в градостроительной деятельности.

В связи с возникшей потребностью подготовки школ района к новому учебному году районная администрация передала с баланса муниципальных образовательных учреждений на баланс казенному предприятию все здания школ района, требовавшие ремонта. Также до предприятия были доведены бюджетные средства на ремонт данных школ.

В свою очередь предприятие «Сартакпай» начало заключать с организациями договоры капитального ремонта школ, договоры поставки продукции материально-технического назначения и другие договоры без проведения процедуры торгов. По окончанию ремонта Администрация МО «Шебалинский район» передавала обратно с баланса предприятия на баланс учреждений образования уже отремонтированные школы.

Данные действия Администрация района и казенное предприятие мотивировали тем, что бюджетные средства выделены на ремонт находящихся на балансе предприятий, зданий и сооружений. Согласно Бюджетному кодексу РФ казенное предприятие не подпадает под определение получателя бюджетных средств, следовательно, не является муниципальным заказчиком и поэтому требования Закона о размещении заказов на его действия не распространяются.   

Иной взгляд на данную ситуацию сложился у специалистов антимонопольного органа. Организация предоставления общедоступного образования отнесена к вопросам местного значения муниципального района. Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" в ст. 31 устанавливает, что к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области образования относится обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий. Таким образом, следуя определению ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 94-ФЗ расходы по содержанию школ муниципального района являются муниципальными нуждами, а значит подпадают под действие Закона о размещении заказов.

Администрация МО «Шебалинский район» не в праве своим распоряжением обязать выполнить ремонтные работы  собственными силами МУКП, т.к. данное предприятие  не имеет Свидетельства СРО, а также не может заключать договоры подряда с другими организациями ввиду отсутствия Свидетельства СРО на функции генерального подрядчика.

Как и в предыдущем случае, средства на ремонт школ были выделены из федерального бюджета, республиканского и частичного софинансирования из средств местного бюджета. Получателем бюджетных средств выступила администрация муниципального района. Таким образом, согласно ч. 1 ст. 4 Закона о размещении заказов администрация является муниципальным заказчиком и решение о способе размещения заказов принимается именно ею.

Администрация муниципального района  намеренно уходит от процедуры торгов путем  передачи  муниципального имущества на баланс муниципальному казенному предприятию на период выполнения ремонтных работ.    

Аналогичным образом Администрация МО «Шебалинский район» проектировала и строила здания сельских фельдшерско-акушерских пунктов, поселковые водопроводы.

Основной целью, для которой принят Закон о госзакупках, является эффективное использование бюджетных. Всяческое стремление «не чистых на руку» заказчиков избежать проведение торгов заставляет закон «буксовать» и сдерживать развитие добросовестной конкуренции. В результате чего отсутствует экономия бюджетных средств, а конкурентные отношения даже не возникают, так как работы делают «свои» фирмы.