Деятельность государства, направленная на защиту конкуренции
Задача государства состоит в том, чтобы при помощи правового механизма обеспечить предупреждение, а в необходимых случаях и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, определить эффективные меры административного воздействия, как на непосредственных участников рынка, так и органы государственной власти и местного самоуправления в тех случаях, когда эти органы предпринимают попытки к ограничению и устранению конкуренции. Вся эта деятельность государства обозначена одним термином – «защита конкуренции».
Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» к основным функциям антимонопольных органов относит выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по предупреждению и прекращению его нарушений и привлечение к ответственности за такие нарушения.
Можно встретить высказывание о дублировании антимонопольными органами судебного процесса, о том что процедура, применяемая антимонопольными органами, является «квазисудебной». Однако административная процедура, применяемая антимонопольными органами, существенно отличается от судебного процесса, не заменяет и не исключает его:
1. При возбуждении и рассмотрении дел антимонопольным органом не применяется принцип диспозитивности. Антимонопольный орган не только вправе, но и обязан возбуждать дела по собственной инициативе при установлении нарушения антимонопольного законодательства.
2. По иному проявляется и принцип состязательности. Антимонопольный орган не только способствует сторонам в получении и представлении доказательств, но и сам обязан собирать доказательства нарушения антимонопольного законодательства. Для этого Закон о защите конкуренции предусматривает право беспрепятственного доступа антимонопольного органа в органы власти и в организации (ст. 24), право требовать предоставления необходимых документов (ст. 25).
3. Антимонопольный орган не связан заявлениями, доводами и требованиями лиц, участвующих в деле, а рассматривает дело в полном объеме.
4. Рассмотрению дел антимонопольным органом часто предшествует длительное расследование и сбор доказательств, установление доминирующего положения нарушителя, для чего проводится анализ конкурентной среды. Такие действия не только не свойственны суду, но и не входит в его компетенцию. Определение доминирующего положения является исключительной компетенцией антимонопольного органа.
Иначе решается в административном процессе вопрос о равенстве сторон и их правах. В состязательном (судебном) процессе уделяется большое внимание обеспечению равных прав сторон, их обязанности предоставления доказательств.
Нормы о процедуре рассмотрения дел антимонопольным органом также обеспечивают лицам, привлекаемым за нарушение антимонопольного законодательства, и иным лицам, участвующим в процессе, возможность знакомиться с материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства, участвовать в рассмотрении дела. Однако при этом следует иметь в виду, в случае нарушения некоторых статей Закона о защите конкуренции (ст. 10, 11) имеется экономическое неравенство хозяйствующих субъектов. О контрагенте хозяйствующей организации, занимающей доминирующее положение, можно говорить как о экономически зависимой стороне рыночных отношений, часто лишенной возможности выбрать другого контрагента, особенно когда хозяйствующий субъект – субъект естественной монополии. В этих условиях экономически более слабый участник рыночных отношений либо экономически зависимый должен получать активную поддержку антимонопольного органа.
Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» предусматривает значительный набор мер административного принуждения, применяемого антимонопольными органами за нарушения антимонопольного законодательства.
Среди присутствующих в Законе о защите конкуренции положений об ответственности важнейшей и наиболее применяемой санкцией является предписание антимонопольного органа. Федеральная антимонопольная служба России имеет право давать хозяйствующим субъектам предписания тринадцати видов (п. 2 ч.1 ст. 23 Закона о защите конкуренции). Предписание является правообразующим юридическим фактом, имеющим форму акта уполномоченного государственного органа. Цель такого акта состоит в том, чтобы породить возникновение, изменение или прекращение правоотношений в сфере реализации антимонопольного законодательства.
Одной из проблем, связанных с предписаниями антимонопольного органа, является проблема определения его правовой природы. Ни законодатель, ни судебно-арбитражная практика не содержат в настоящее время унифицированного, обоснованного и однозначного решения этого вопроса. В п. 9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июня 2008 года № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» отдельная разновидность предписаний антимонопольного органа обозначена с помощью термина «мера публичной ответственности».
Ещё одно проблемное средство защиты конкуренции – это административная ответственность.
Практика показала, что применение административной ответственности только в качестве средства обеспечения исполнения предписания антимонопольного органа неэффективно. Поэтому законодатель был вынужден оснастить антимонопольные органы дополнительными мерами реагирования на правонарушения. Прямая административная ответственность (ст.14.31 - 14.33 КоАП РФ) непосредственно за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке, за заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, а также за акты недобросовестной конкуренции, появилась в арсенале защиты конкуренции лишь после 13 мая 2007 года, когда вступил в силу Федеральный закон от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
Обращает на себя внимание тенденция ужесточения административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства за счет увеличения суммы штрафных санкций, введение такой меры ответственность как дисквалификация должностных лиц организаций и органов валсти.
Помимо специальных мер административного принуждения и применяемых арбитражными судами по инициативе антимонопольных органов мер гражданско-правового внедоговорной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства предусмотрена и уголовная ответственность. Причем основным критерием разграничения составов административных правонарушений и преступлений физических лиц является сумма причиненного нарушением антимонопольного законодательства ущерба (свыше 1 млн. руб.) либо незаконно извлеченного таким образом дохода (свыше 5 млн. руб.). Уголовная ответственность за злоупотребление доминирующим положением предполагает административную преюдицию (неоднократное (более двух раз в течение трех лет) привлечение к административной ответственности является основанием для привлечения к уголовной ответственности – ст. 178 УК РФ).
Подводя итоги, отметим, что исторически так сложилось, что главным побудительным мотивом к развитию рыночных отношений и конкуренции в России является вовсе не сознательность самих субъектов и не экономические факторы, влияющие на их рыночное поведение, а меры принуждения, которые могут быть применены государством при выявлении нарушений антимонопольного законодательства.